Dokumenty

Analýza využívania štrukturálnych fondov, ako opatrenia proti hospodárskej kríze

Cieľom Európskej únie je za pomoci nástrojov štrukturálnej politiky, ktorými sú predovšetkým Štrukturálne fondy ( ŠF ) dosahovať svoje prioritné ciele. Hlavne ide o podporu zaostávajúcich regiónov a tým podporu celoštátneho hospodárstva zvlášť rozvoja vedomostnej ekonomiky. Získane prostriedky majú v konečnom efekte napomôcť k vyrovnávaniu ekonomickej úrovne Slovenska s európskym priemerom.

S nástupom svetovej hospodárskej krízy stúpol pre EU a tým aj pre jej krajiny význam štrukturálnych fondov. Stali sa ako finančný zdroj jedným z hlavných nástrojov na prekonanie krízy. Prerastanie finančnej krízy do hospodárskej ma totiž výrazný dopad na zdroje rozpočtov krajín. Zásadnou otázkou sa preto stáva objem a rýchlosť prístupu ku zdrojom na prekonanie dôsledkov krízy a vytvorenie podmienok pre oživenie hospodárskeho sektora. Najrýchlejším zdrojom sú práve fondy Európskej únie, ktoré svojou veľkosťou majú najväčší potenciál pozitívne ovplyvniť ekonomický rast. Pri ich rýchlom využívaní rozhodujúcu úlohu by mali zohrávať investície do vzdelávania, vedy a výskumu a inovácii. Takýto trend nastúpili v minulosti severské krajiny z čoho teraz získavajú. Riešenie týchto otázok je v globálnom svete, zvlášť v európskom priestore v centre pozornosti.

Národné centrum európskych a globálnych štúdií SR ( NCEGŠ SR ) sa analyticky zaoberalo tiež týmto problémom v rámci svojho plánu práce, ako sa efektívne využívajú štrukturálne fondy v období hospodárskej krízy. K tomu účelu oslovilo vybrane univerzity. Ich názory na využívanie ŠF sú podporne zohľadnené v tejto analýze.

Štrukturálne fondy, ako opatrenie Vlády SR na prekonávanie hospodárskej krízy

Nevyhnutnou podmienkou podľa materiálu Vlády SR zo dňa 6.11.2008, ktorý je súhrnom opatrení proti kríze, je úspešnosť čerpania EÚ fondov v takej miere, ako je rozpočtované. V tejto súvislosti bolo príslušným ministrom uložené čo bolo následné aj Vládou SR schválené:

  1. Spracovať analýzu stavu kontrahovania a čerpania prostriedkov zo štrukturálnych fondov v programovom období 2004 až 2006, vrátane spracovania krátkodobého krízového plánu
  2. Spracovať analýzu stavu príprav a čerpania prostriedkov vo všetkých operačných programoch NSRR, vrátane plánu efektívneho čerpania prostriedkov v programovom období 2007 až 2013 ako efektívneho nástroja hospodárskeho rastu.

Tieto materiály z hľadiska posúdenia vývoja čerpania ŠF v časovom slede možno porovnať s materiálom z Vlády SR z 31.3.2010 „Správa o implementácii a čerpaní štrukturálnych fondov a Kohézneho fondu v rámci operačných programov Národného strategického referenčného rámca za obdobie 1. 7. 2009 – 31. 12. 2009“, a doplnené aktuálnou štatistikou MF SR. Medziobdobie od novembra 2008 do marca 2010 je pre ďalšiu charakteristiku čerpania ŠF ako nástroja proti kríze považované za rozhodujúce. Je to obdobie poklesu ekonomiky v dôsledku celosvetovej hospodárskej krízy. Čerpanie eurofondov v tomto období teda hovorí o ich účinnosti, ako opatrenia proti kríze.

Z porovnania kvantifikácie podľa tabuľky v prílohe vyplýva, že ŠF sa nestali nástrojom na prekonávanie krízy, ako sa pôvodne stanovilo. Nárast čerpania za prakticky rok a pol len o  6% a stav čerpania cca v polovici plánovaného programového obdobia 2007-2013 v úrovni 6,09% je toho dôkazom. Tato nepriaznivá tendencia využívania ŠF nie je a čo je horšie situovaná len do tohto obdobia, ale má už dlhotrvajúci charakter, vyžadujúci si po voľbách okamžité a konkrétne riešenie.

Vráťme sa však k posúdeniu pôvodného zámeru, čerpať ŠF na rozpočtovanej úrovni. Štátny rozpočet(ŠR) na rok 2010 sa vo všeobecnosti považuje, ako rozpočet založený na príjmoch prostriedkov z EÚ. Na tom by nebolo nič zle, keby tento fakt zohľadňoval reálny vývoj čerpania týchto prostriedkov. Čerpanie fondov z EÚ za posledne tri roky 2007-2009 vykazuje však veľmi negatívny trend. V percentuálnom vyjadrení bol nasledovný výrazný medziročný pokles rozpočtovaného čerpania eurofondov: 87,8 ; 70,1 a 57,4! ŠR na rok 2010 ma tendenciu skončiť taktiež s výrazným prepadom, pretože má navýšenie príjmov z EU medziročne až 65%. Len pre porovnanie k tomu názor NBS pri schvaľovaní ŠR na rok 2010 „rozpočet je do značnej miery závislý od eurofondov. Ráta, že z nich získa až tri miliardy eur, čo je 25-násobne viac, ako prišlo z európskych peňazí za uplynulých dva a pol roka“. Z rozpočtovanej čiastky v roku 2010 2 897 501 tis € sa za prvý štvrťrok vyčerpalo len 360 205 tis € čo je len 12,43% .

Vývoj čerpania štrukturálnych fondov podľa operačných programov v období 2007-2013.

Krátko sa treba ešte vrátiť v tejto súvislosti k prvému obdobiu čerpania eurofondov 2004-2006. Celkové čerpanie za Slovensko sa splnilo len vďaka EU, že predlžila možnosť čerpať prostriedky o pol roka dlhšie, čo bolo jedným z opatrení EÚ proti kríze. Vlada SR 3.9.2009 prerokovala „Správu o implementácii a čerpaní predvýstupových nástrojov, štrukturálnych fondov a Kohézneho fondu programového obdobia 2004 - 2006 a iných finančných nástrojov k 30. 6. 2009“, z nej vyplýva, že celkové čerpanie za Slovensko sa javí pozitívne. V štruktúre čerpania však nastáva zásadný problém. Podstatou ktorého je resp. bola neschopnosť vyčerpať ŠF tam, kde majú perspektívne najvyššiu účinnosť! Možno konštatovať, že sme veľmi nedostatočne využili možnosti čerpať určené finančné prostriedky z prvého programového obdobia 2004-2006 práve do oblasti vedomostnej ekonomiky, pre projekty do vzdelávania, výskumu a vývoja. Čerpanie je len na cca 70%, čo v objeme predstavuje nedočerpanie 27,2 mil EUR (821,5 mil SK). Prostriedky boli presunuté a čerpane v inej oblasti v operačnom programe ľudské zdroje. Z tohto pohľadu možno konštatovať, že čerpanie ŠF bolo kvantitatívne a nie kvalitatívne.

Doterajší sklz v čerpaní štrukturálnych fondov z programovacieho obdobia 2007-2013 je značného rozsahu a môže vytvoriť resp. už vytvára, kritickú situáciu, že sa stanovené finančné prostriedky úplne nevyčerpajú, predovšetkým vo vedomostnej ekonomike v operačných programoch vzdelávanie, výskum a vývoj a informatizácia, ktoré sú jej jadrom.

Slovensko je ekonomickou úrovňou pod priemerom krajín EÚ aj preto, že dlhodobo zaostáva za vyspelými krajinami najmä v investíciách do vedomostnej ekonomiky. Tato oblasť nebola v predchádzajúcom období v SR dostatočne podporovaná a následkom každoročného nízkeho investovania HDP do základného či aplikovaného výskumu sa situácia zhoršovala najmä z pohľadu infraštruktúry a technického vybavenia laboratórií či výskumných priestorov v rámci inštitúcií. Pokiaľ chceme úspešne smerovať k ekonomicky napredujúcim štátom, je potrebné zvýšiť finančný potenciál pre oblasť vedy a výskumu prostredníctvom OP veda a výskum a sním prepojeným OP vzdelávanie, využívaním alokovaných ŠF. Len takýmto spôsobom môžeme napredovať v rozvoji znalostnej ekonomiky a  tým zabezpečovať socialno-ekonomický rozvoj Slovenska, ktorý vyústi k postupnému vyrovnaniu sa najvyspelejším európskym krajinám.

Dôležitosť, ktorá sa kladie zo strany EÚ na rozvoj vedomostnej ekonomiky je nesporná. Nie je to len napĺňanie jedného z cieľov Lisabonskej stratégie, ale v súčasnej hospodárskej kríze aj opatrením na jej prekonávanie a naštartovanie hospodárskeho rastu po jej skončení. Na konferencii "Vedomostná spoločnosť v praxi: HI-TECH SLOVENSKO“, ktorá sa konala pod záštitou Úradu vlády SR a Ministerstva školstva SR 3.4.2009 Janez Potočnik, ktorý sa zúčastnil ako komisár EÚ pre danú oblasť povedal „Slovensko napriek tomu, že vstúpilo do EÚ v máji 2004 nevyužilo úplne svoj vedecký potenciál. V roku 2002 sme sa v Európskej únii zaviazali, že do r. 2010 pôjdu v priemere 3 percentá z HDP na investície pre výskum a vývoj. To samozrejme neznamená, že všetky krajiny do roku 2010 túto úroveň aj dosiahnu, musia však urobiť čo najviac a rýchlejšie investovať do tejto oblasti. V súčasnosti sme v EÚ na úrovni 1,84 percenta, čo je stále príliš málo. A držíme sa na nej už päť rokov. Neplatí to však pre Slovensko, kde podľa posledných štatistík, je investovanie do výskumu a vývoja 0,46 percenta HDP, čo je porovnaní s ostatnými členskými krajinami EÚ nízke číslo," „Myslím si, že najlepšia pomoc je cez štrukturálne fondy.... " dodal Janez Potočník.

Zhodnotenie vývoja čerpania ŠF, ako opatrenia na prekonanie hospodárskej krízy.

Určite by pomohlo, keby sa priebežne zjednodušovali systémy riadenia ŠF a to predovšetkým v oblasti predkladania, vyhodnocovania a finančnej implementácie projektov zo štrukturálnych fondov. Pre porovnanie je potrebne uviesť názory niektorých NCEGŠ SR oslovených univerzít „že riešenie projektov zahŕňa veľmi bohatú a komplikovanú administratívu, čo na strane prijímateľa spôsobuje zvýšenie nárokov na zabezpečenie ľudských zdrojov nad rámec schválených zámerov na tvorbu agendy, ktorá je často nad rámec príručky pre prijímateľa a záväzných pokynov riadiaceho organu“.

Vo vzťahu ku komplikovanosti procesu implementácie ŠF sa často odvolávame na podmienky stanovené smernicami EÚ. Pravdou však je, že nie EÚ, ale každý členský štát si určuje svoju administratívnu náročnosť. EÚ schvaľuje len vrcholné dokumenty (NSRR, ostatné strategické materiály), za ostatné zodpovedá jednotlivý členský štát.

Taktiež zákon o využívaní eurofondov nevniesol zásadne zmeny do koordinácii a riadenia čerpania prostriedkov z EÚ. Systémy riadenia implementácie eurofondov zostali po celé toto obdobie prakticky nezmenené, menene len formou doplnkov bez zásadných zmien. Ak implementácia eurofondov dlhodobo nie je dostatočne úspešná, vyžaduje si to zásadné zmeny.

Nie menej dôležitou otázkou ako sú systémy riadenia ŠF je menežovanie ich čerpania. Ministerstva ako riadiace orgány si zvýšili výrazne na základe vládneho uznesenia z roka 2007 počty úradníkov pre ŠF v záujme ich vyčerpania. Finančné odmeňovanie sa postupne zvyšovalo viac, ako u ostatných ministerských pracovníkov a je teraz zreteľne vyššie. Pracovníci absolvovali taktiež zodpovedajúce školenia. Čerpanie ŠF napriek tomu zostáva nepriaznivé. Často sa používa formulácia o veľkej fluktuácii pracovníkov na eurofondoch čo nemá podľa predchádzajúcich konštatovaní opodstatnený základ. Fluktuácia za daných podmienok, už aj s ohľadom na mieru nezamestnanosti nie je podstatný problém. A ak sa niekde vyskytne vo väčšej miere, možno to dať do súvislosti so zlým menežovaním eurofondov. Hodnotenia čerpania eurofondov nie sú vždy objektívne, vyplývajú totiž z toho, že ich hodnotenie formou správ predkladajú práve riadiaci pracovníci. Problém nízkej efektívnosti využívania ŠF je preto treba primárne hľadať, ako už bolo naznačené v nedostatočnej riadiacej a koordinačnej práci vedúcich pracovníkov pracujúcich so štrukturálnymi fondami.

V tejto súvislosti čo týka manažovania ŠF treba poznamenať, že na začiatku krízy v závere roka 2008 mali byť eurofondy usmerňované v nasledujúcom období riadiacimi organmi tak, aby koniec roka 2009,resp. začiatok roka 2010 bol v znamení záverečného zazmluvňovania alokovaných prostriedkov celého programovacieho obdobia 2007-2013. Len v takomto prípade by sa dalo hovoriť, že ŠF sa stávajú zdrojom proti kríze. Často sa interpretuje, že prostriedky ŠF je možno čerpať o dva roky dlhšie, teda do roku 2015. To však znamená, že k ŠF sa nepristupuje ako k  finančnému zdroju, ktorý možno rýchlo využívať na riešenie dôsledkov krízy.

Zvýšený dôraz na koordináciu a správu nad štrukturálnymi fondmi za danej situácie by mal byť na úrovni Úradu vlády SR. Je potrebný urýchlený zásadný obrat v tomto smere zvlášť, keď sa jedná o dlhodobý jav v nízkom využívaní ŠF. Motiváciou by bolo taktiež prenesenie implementácie ŠF okrem veľkých národných projektov z ministerstiev na vyššie územné celky, tie môžu lepšie posúdiť potreby žiadateľov o príspevky zo ŠF, sú k ním bližšie. Naviac ak sú zriaďovateľmi inštitúcii napríklad v zdravotníctve, doprave, školstve atď.

Návrh opatrení na zvýšenie účinnosti využívania štrukturálnych fondov.
  1. Vykonať aj v súvislosti so zmenou centrálneho koordinačného orgánu audit na riadiacich orgánoch, zameraný na efektívne využívanie administratívnych kapacít a ich odmeňovanie a systémov riadenia ŠF.
  2. Na jeho základe prijať zásadne opatrenia v celkovej organizácii a riadení ŠF. Novelizovať zákon 528/ 2008 o podpore a pomoci poskytovanej z ES, kde sa okrem iného vymedzia zásadne kompetencie medzi ministerstvami a VUC ( posilnením ich právomoci -príklad z Rakúska z minulého obdobia), pri rozhodujúcej koordinačnej a rozhodovacej úlohe Vlády SR.
  3. Novelizovať zásadným spôsobom Systémy riadenia a finančného riadenia ŠF, znížením administratívnej náročnosti a skrátením lehôt jednotlivých etáp implementácie ŠF.

Prehľad o čerpaní strukturálnych fondov si môžete stiahnút v .xls formáte po kliknutí na nasledujúci link:
Čerpanie Štrukturálnych fondov a KF v rámci NSRR v programovacom období 2007 - 2013 v EUR

logo ekonomická univerzita Ekonomická univerzita v Bratislave
Dolnozemská cesta 1
852 35 Bratislava

Národné centrum európskych a globálnych štúdií SR
© NCEGS, 2013-2017